关于进一步加强村级民主监督工作的意见

发布于2014年01月23日

民发〔2012〕162号

各省、自治区、直辖市民政厅(局)、纪委、组织部、农委(农工部、农办)、文明办、公安厅(局)、司法厅(局)、财政厅(局)、国土资源厅(局)、农业厅(局)、人口计生委、信访局(办):
    村级民主监督是村民自治的重要内容,也是村党组织领导的充满活力的村民自治机制的重要保障。《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发〔2004〕17号)下发以来,全国各地农村村务公开和民主管理工作日益规范,村务管理的监督制约机制不断完善,为保障村民的民主权利,促进农村社会和谐稳定奠定了坚实基础。但随着农村经济社会发生深刻变化,有的地方出现了民主监督流于形式、村干部用钱用权行为不够规范甚至引发贪污腐败等损害农民利益的问题,影响了社会主义新农村建设的顺利推进。为深入贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会精神,认真实施《中华人民共和国村民委员会组织法》,进一步完善农村基层群众自治机制,促进农村基层党风廉政建设,加强和创新农村基层社会管理,维护农村社会和谐稳定,现就进一步加强村级民主监督工作提出如下意见。
     一、进一步明确加强村级民主监督工作的总体要求
    (一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以保障农民群众依法直接行使民主权利为落脚点,着力健全村务监督委员会等形式的村务监督机构,规范民主评议制度,强化经济责任审计,推动乡村治理机制不断完善,促进农村经济社会又好又快发展。
    (二)基本原则。坚持党的领导,进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制;坚持加强制度建设,保障农民群众依法依章行使民主监督权利;坚持村民的主体地位,实现村民自我管理、自我教育、自我服务;坚持因地制宜,推动村级民主监督与农村经济社会发展相适应。
     (三)目标任务。建立健全村务监督机构,普遍开展民主评议、村干部任期和离任经济责任审计,逐步建立起责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制。到2020年,实现村级民主监督制度完善、监督形式丰富、民主评议有效、经济责任审计规范的目标,切实保障农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。
     二、建立健全村务监督机构
    (一)加快建立村务监督委员会。村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实。村务监督机构成员由三至五人组成,其中应有具备财会、管理知识的人员。村务监督机构成员应奉公守法、品行良好、公道正派,具有较高的群众威望。年满十八周岁的村民具有被推选为村务监督机构成员的资格。鼓励群团组织负责人、村民小组长和村民代表,通过民主推选兼任村务监督机构成员。村民委员会成员及其近亲属、村会计(村报账员)、村文书不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员丧失行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。
    (二)规范村务监督机构成员产生方式。村务监督机构成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,可以连选连任。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村务监督机构成员。村务监督机构届期与村民委员会届期相同。对不履行职责、不发挥作用的村务监督机构成员,可由村党组织予以批评教育,也可由村民会议或者村民代表会议予以罢免。村务监督机构成员因职务终止或者其他原因出缺的,经村民会议或者村民代表会议决定,可按照原推选得票多少的顺序依次递补或者补选。新任村务监督机构成员的任期到本届村务监督机构任期届满时止。
    (三)明确村务监督机构主要职责。村务监督机构是村级民主监督机构,依法独立行使监督权,向村民会议和村民代表会议负责,每半年至少报告一次工作。其成员列席村“两委”联席会议、村民代表会议和村民委员会会议,有权了解村务管理的有关工作情况。村务监督机构依法依章对村级重大事项决策程序和落实情况、村务公开情况、民主理财情况、村民自治章程和村规民约执行情况、村民委员会成员履职任职及廉洁自律情况等进行监督。村务监督机构负责对本村集体财务活动进行民主监督,参与制定本村集体财务计划和各项财务管理制度,有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项,有权否决不合理开支。村集体财务收支凭证等,必须由村务监督机构审核后方可入账。村务监督机构不得随意干预村“两委”的日常工作。
    三、进一步规范村级民主评议活动
    (一)明确民主评议的对象和内容。村民委员会成员、由村民或者村集体承担误工补贴的其他人员,应当接受村民会议或者村民代表会议对其履职情况的民主评议。逐步把协助政府办理本村公共事务人员,在本村开展服务性、公益性、互助性活动的社会组织负责人等纳入民主评议的范围。民主评议人员由参加村民会议的村民或者村民代表组成。有条件的地方,可以吸纳驻村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位人员参与民主评议。民主评议的内容,应当包括评议对象的思想政治素质、岗位目标职责和工作业绩、村集体“三资”管理以及政府强农惠农富农项目实施、廉洁履职情况等关系村民切身利益的重点事项。
    (二)规范民主评议的形式和程序。民主评议由乡镇党委、政府统一组织,村务监督机构主持,每年至少开展一次。对同一评议对象,两次民主评议间隔时间不得少于6个月。民主评议通过召开村民会议或者村民代表会议的形式开展,一般结合年终工作总结进行。十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议时,应当及时开展民主评议活动。村务监督机构应当按照乡镇党委、政府要求,在民主评议开展10日前将民主评议实施方案书面告知民主评议对象,并向村民公布。民主评议对象应当积极主动、客观公正介绍履职情况,如实回答提出的问题。以村民会议形式民主评议村干部的,应有本村十八周岁以上村民过半数或者本村三分之二以上的户代表参加;以村民代表会议形式民主评议村干部的,应有三分之二以上的村民代表参加。参加评议的人员应当现场填写民主评议考核表,按照优秀、称职和不称职三个等次对评议对象履职情况进行评议。民主评议结果应当及时向村民公布,接受村民监督。
    (三)严肃民主评议结果的运用。任何组织或者个人不得变更、撤销民主评议结果,评议结果要与评议对象的使用和补贴待遇等直接挂钩。涉及村民或村集体利益的民主评议奖惩办法,须经村民会议或者村民代表会议审议通过。村民委员会成员连续两次被评议不称职的,其职务终止;其他评议对象连续两次被评议不称职的,一年内不得参与村内相关工作。村务监督机构应当监督评议对象按照民主评议意见制定整改措施,帮助评议对象改进工作。对村务监督机构成员落实整改措施的情况,由村党组织负责监督。
    四、进一步做好村民委员会成员任期和离任经济责任审计
    (一)明确经济责任审计的对象和主体。行使村集体及村民委员会财务审批权的人员,参与村级经济活动决策的村民委员会成员,都要接受任期和离任经济责任审计。经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡级人民政府负责组织实施。村民对村集体经济管理、处置有异议的,也可以由村民会议、村民代表会议决定委托专业审计机构实施。实行村级会计委托代理的地方,根据实际情况,由县级人民政府决定可以对乡镇代理服务中心进行审计。集体资产的管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体的债权债务、政府划拨或接受社会捐赠的款物使用等,应当纳入经济责任审计的范围。任期经济责任审计,由村民会议或者村民代表会议根据本村集体经济活动和集体财务往来的实际情况讨论决定。当年进行村民委员会选举的村,应当在选举前对村民委员会成员进行离任经济责任审计。
    (二)规范经济责任审计的程序。实施经济责任审计时,审计机构应当召开主要审计工作人员,村党组织、村民委员会和村务监督机构成员代表参加的会议,安排审计工作的有关事项,并向全体村民公布审计方案。本村五分之一以上的村民要求进行经济责任审计的,应当及时安排审计,并有提出要求的村民推选出的代表参加。经济责任审计过程中,要广泛听取村民意见,吸纳村务监督机构成员、村民代表等参与。离任经济责任审计结果应当在登记参加下一届村民委员会选举的村民名单公布10日前公布。因辞职、罢免、职务终止等原因任期未满离任的,审计结果在离任后一个月内公布。村民对审计结果有异议的,应当通过村务监督机构要求审计单位作出解释说明。经济责任审计的报告和结果应当报送乡镇党委、政府备案。
    (三)严肃审计责任追究。审计工作结束时,审计机构应当出具书面审计报告,全面、客观确定经济审计责任,提出健全和完善工作制度的意见和建议。对审计对象存在违反有关法律法规行为,应当给予处理处罚的,由审计机关在法定职权范围内作出审计决定。依据审计决定,村务监督机构对有侵占集体资产、资金和资源等情况的,要责令有关人员如数退赔;对审计机构提出的意见和建议,要提请村民会议或者村民代表会议研究改进措施。应当由其他部门处理的问题,依法移送有关部门处理。因任期届满、罢免、职务终止等原因离任的村民委员会成员,未经审计,不得解除任职期间的经济责任。
    五、进一步强化村级民主监督工作的保障措施
    (一)健全和落实领导责任制。各地各部门要把加强村级民主监督工作列入重要议事日程,建立健全党政齐抓共管、村务公开领导(协调)机构组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制。加大宣传力度,营造有利于农民群众依法直接有序行使民主监督权利的良好舆论环境。加强培训,增强农村基层干部为民服务、廉洁自律意识,提高推进村级民主监督实践能力。加大督促指导工作力度,为村务监督机构正常开展工作创造必要条件。建立健全工作责任追究制度,对因领导和指导工作不力、敷衍应付、处置不当等引发较大规模群体性事件的,追究相关领导和有关人员的责任。
    (二)继续深化村务公开工作。村务公开是村级民主监督的重要内容和形式。各地各部门要继续贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法》和中办发〔2004〕17号文件精神,以县(市、区)为单位统一村务公开目录,不断丰富村务公开内容,规范村务公开程序,统一村务公开时间。深入推进乡镇政务公开,转变乡镇政府职能,促进政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。逐步把驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位参与农村社区建设情况,学校、医院等与农民群众关系密切的公用事业单位以及“一站式”综合服务窗口提供公共服务情况等纳入公开范围。积极推进组务公开,及时公开村民小组会议讨论决定事项及实施情况等。
    (三)健全村务档案管理制度。村务档案是村民行使民主监督权利的重要查证依据。村党组织、村民委员会、村务监督机构和村集体经济组织应当建立健全村务档案,及时对工作中形成的对国家、社会和村民具有保存价值的文字、图表、声像、电子等各种资料进行整理归档并统一保存。村务档案归全体村民共同所有,任何组织和个人不得据为己有或者擅自更改、销毁。村务档案由专人负责归档、保管和使用管理。村应当设立专门的档案柜,有条件的村应当建立综合档案室,并逐步实现档案管理的现代化。不具备档案保管条件的,可以将档案交由乡镇档案机构代为保管。
    (四)加强村级公共事务信息化建设。进一步畅通村民参与村级民主监督的渠道,积极探索村务管理的信息化,实现人口信息、生产经营、村集体“三资”、村务档案等信息化管理。有条件的地方,可以探索开发村务管理软件,建立村务管理信息化平台,规范工作程序,提高管理服务效率。探索建立村民信息交流互动平台,了解村民诉求,解决村民反映的问题。积极探索使用互联网、手机短信等方式,及时公开强农惠农富农政策、涉农收费、农村财务和农村重大事项、市场供需信息以及农业科普信息、村民委员会协助政府开展工作等内容,切实保障村民尤其是外出务工人员的民主权利。
    (五)充分发挥村党组织的领导核心作用。村党组织按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会、村务监督机构依法依章行使职权,组织开展对党员的民主监督工作,引导党员充分发挥先锋模范作用。提倡村党组织成员通过民主程序兼任村务监督机构成员。积极探索有效发挥村党组织领导核心作用的方式和途径。完善村内重大事项民主决策制度,健全“一事一议”制度,逐步推行村主要负责人廉政承诺制度、村干部勤廉双述、村民质询制度。加强村民会议、村民代表会议建设,制定各项管理规范和工作制度,提高村民特别是村民代表的民主素质和议事能力,引导村民理性表达诉求。积极培育和发展农村服务性、公益性、互助性社会组织,促进其发挥参与监督和建言献策等方面的作用。
    各地各部门可根据本意见精神制定具体实施意见,重大问题及时报告。

民 政 部         中央纪委          中央组织部 
中央农办         中央文明办         公 安 部  
司 法 部          财 政 部          国土资源部
农 业 部       国家人口计生委       国家信访局

2012年9月21日

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